重大改革必须于法有据

2014年09月03日00:31法治周末

　　四中全会的法治期盼之立法篇

　　全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰告诉法治周末记者，十八大以来，为落实“重大改革必须于法有据”，全国人大及其常委会强调发挥立法的引领作用，将重大改革决策及时转化为立法，确保改革在法治框架内推进

　　法治周末记者陈磊

　　“探索建立知识产权法院”的改革决策，正在转化为最高权力机关的立法决策。

　　8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议闭幕，会议表决通过了全国人大常委会关于在京沪穗设立知识产权法院的决定。

　　法治周末记者梳理发现，十二届全国人大常委会产生以来，已经5次以决定或决议的方式先行确定了改革的方向。

　　全国人大常委会法工委研究室主任梁鹰告诉法治周末记者，十八大以来，为落实“重大改革必须于法有据”，全国人大及其常委会强调发挥立法的引领作用，将重大改革决策及时转化为立法，确保改革在法治框架内推进。

　　改革决策和立法决策衔接

　　在最高人民法院知识产权庭原庭长蒋志培的眼中，已经“探索”了20年的知识产权法院终于落地，是知识产权界的一件“幸事”。

　　“很振奋。”8月28日，在北京市东三环内一幢写字楼上的办公室里，蒋志培告诉法治周末记者。

　　1990年，时任北京市西城区人民法院副院长的蒋志培被遴选入最高人民法院，进入民庭著作权案件审判组。

　　蒋志培介绍说，上世纪90年代初，我国对知识产权的司法保护呼声持续高涨，实践中知识产权案件数量逐年增加，建立专门的知识产权审判机构是大势所趋。

　　1993年，北京市中级法院成立了国内首个知识产权庭。接着，知识产权庭在上海、广东、江苏等地陆续建立。

　　1995年，最高人民法院成立了知识产权办公室。次年10月，最高人民法院正式建立知识产权审判庭，统一审理知识产权案件，蒋志培担任副庭长。

　　蒋志培回忆，当时，我国成为世界上授权商标、专利的大国，知识产权纠纷使“知识产权法庭不堪重负”，而知识产权相关机制的繁琐不利于权利的尽快确认和纠纷的有效解决，知识产权界开始考虑建立专门知识产权法院。

　　蒋志培表示，建立知识产权法庭一直没有进入最高立法机关和最高司法机关的工作日程。蒋志培2000年担任最高人民法院知识产权审判庭庭长、审委会委员，随后还在2004年、2005年被推选为全球50位知识产权法律知名人士之一。

　　2005年，专利法第三次修改启动，蒋志培参与了其中的工作。此次修法，建立知识产权法院曾被提上修法议事日程，还作为一个研究课题征求专家学者意见。

　　“最高法院的课题组当时还拿出了比较成熟的意见。”蒋志培说，但是，由于没有在立法上形成共识，“建立知识产权法院”在此次专利法修改中没有取得进展。

　　2006年，人民法院组织法修订。当时参与对该法修订工作并提出建议的蒋志培表示，建立知识产权法院还是没有在立法上形成共识，在这种情况下，专门法院被以“军事法院等”的形式描述，其组织和职权交由全国人大常委会另行规定。这为知识产权法院的设立预留了制度空间。

　　蒋志培表示，无论是人民法院组织法的修改，还是法律授权知识产权法院的成立，都涉及深层次的改革和重大的利益调整，在立法上形成共识需要很长时间。

　　2008年6月，国务院印发了《国家知识产权战略纲要》，探索建立知识产权法院首次进入国家级知识产权战略纲要。

　　5年之后，建立知识产权法院的改革动议被中央再次唤醒。

　　2013年11月，党的十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(下简称《决定》)，“探索建立知识产权法院”首次写进中央全会决议。

　　蒋志培表示，在深化科技体制改革和建设创新国家的背景下，上述举措体现了中央的政治决心，体现了中央对国家创新能力及其保障机制建设完善的重视，改革步伐随后明显加快。

　　2014年6月6日，中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过《关于设立知识产权法院的方案》。

　　两个多月后，十二届全国人大常委会第十次会议上，最高人民法院提请审议关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定草案的议案。

　　北京大学法学院教授、中国宪法学研究会副会长王磊向法治周末记者表示，设立知识产权法院属于司法改革重大事项，应由全国人大及其常委会决定。

　　蒋志培告诉法治周末记者，全国人大常委会依据人民法院组织法的规定，通过法律决议授权成立知识产权法院，既有助于形成统一的改革共识，也使改革具有了法律效力。“这一步走得很扎实。”蒋志培补充道。

　　梁鹰认为，这也是中央改革思路调整的体现，先从立法上确定改革的思路和方向，规范和引领改革，确保改革在法治轨道上有序推进，及时将改革决策转化为立法决策。

　　人大推进改革作用凸显

　　将改革决策转化为立法决策，全国人大常委会今年已有先例。

　　6月27日，十二届全国人大常委会第九次会议表决通过了《关于授权在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的决定》。审议意见透露，此举是为了落实中央《关于深化司法体制和社会体制改革的意见及贯彻实施分工方案》中“完善轻微刑事案件快速办理机制”的改革要求。

　　最高人民法院有关人士表示，全国人大常委会授权试点的方式，既推进了司法改革，又使司法改革具有了合法性。

　　改革决策与立法决策的衔接，可以追溯至2013年8月全国人大常委会授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关行政审批。

　　2012年11月，党的十八大报告强调，要“加快实施自由贸易区战略”。9个月后，国务院批准设立中国(上海)自由贸易试验区。

　　接着，十二届全国人大常委会第四次会议表决通过了关于授权国务院在中国(上海)自由贸易试验区暂时调整有关法律规定的行政审批的决定。

　　这恰恰与党的十八大报告相关表述相印证：要善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，依法行使立法、监督、决定等职权。

　　除了“探索建立知识产权法院”之外，《决定》中提出，坚持计划生育的基本国策，启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策；废止劳动教养制度。

　　一个月后，全国人大常委会将两项改革决策转化为立法决策——2013年12月28日，十二届全国人大常委会第六次会议表决通过了关于调整完善生育政策的决议，同意启动实施“单独二孩”政策；还通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定。

　　王磊告诉法治周末记者，全国人大常委会通过行使立法权或重大事项决定权，无论是调整完善生育政策，还是废止劳动教养制度，都是最高国家权力机关行使职权的体现。

　　中国社科院法学研究所副所长、中国宪法学研究会常务副会长莫纪宏研究员向法治周末记者表示，由此带来的重大变化是，全国人大常委会通过赋予改革决策以法律效力，在国家政治生活中发挥了积极影响，也树立了人大的权威。

　　梁鹰表示，在新一届中央领导集体重视以法治思维和法治方式推进改革的背景下，坚持和完善人民代表大会制度，更加注重发挥全国人大及其常委会在改革中的作用，那就是“从顶层制度设计方面规范和保障改革，在法治轨道上推进改革”。

　　今年2月，习近平在中央深改组第二次会议上强调，凡属重大改革都要于法有据，确保在法治轨道上推进改革。

　　梁鹰告诉法治周末记者，如果改革需要废止、修改或制定法律，先废止、修改或制定法律，再推行改革；如果废止、修改或制定法律的条件不成熟，又迫切需要推进改革，由全国人大常委会授权进行改革试点，等条件成熟时，再上升为法律。

　　加大监督“一府两院”

　　十八届三中全会通过的《决定》中，要求“推动人民代表大会制度与时俱进”。

　　“与时俱进”的内容之一是，完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。

　　修改海洋环境保护法、通过调整完善生育政策的决议……2013年，全国人大常委会依法行使立法权，审议了15件法律和有关法律问题的决定草案，通过了其中的10件，涉及修改21部法律，新制定两部法律。

　　梁鹰表示，十八大以来，全国人大及其常委会强调主导立法进程，正确处理立法和改革的关系，及时使改革决策和立法相衔接，在立法领域成绩斐然。

　　王磊认为，中国特色社会主义法律体系基本形成之后，全国人大及其常委会大规模的立法任务基本完成，最高立法机关的功能得到充分体现；全国人大及其常委会在立法领域转向完善法律体系和提高立法质量。

　　人大制度的完善还体现在对“一府两院”的监督上。

　　在《决定》中，“与时俱进”的内容还包括，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度等。

　　统计显示，2013年，全国人大常委会共听取审议国务院、最高人民法院、最高人民检察院15个工作报告，检查4部法律实施情况，组织开展3次专题询问和5次专题调研。

　　梁鹰表示，作为人大的重要职责，监督“一府两院”的形式有了新的发展，即听取专项报告，比如十二届全国人大常委会此次将审议关于深化行政审批制度改革加快政府职能转变工作情况的报告。

　　王磊认为，“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督，从两者关系角度看，“把权力装进制度的笼子里”，加强人大监督“空间还很大”。

　　梁鹰介绍说，在确保宪法和法律实施、确保法制统一方面，全国人大常委会推行规范性文件备案审查，包括审查国务院行政法规、地方法规、“两高”司法解释等。

　　梁鹰表示，此外，十八大以来，人大自身制度建设和人大决定重大事项制度等方面也在逐步走向完善。本届全国人大常委会组成人员，包括委员长、副委员长，每一个人都要联系基层代表，加强代表联络工作。

　　期待宪法监督制度落地

　　十八届三中全会通过的《决定》提出，维护宪法和法律权威，“进一步健全宪法实施监督机制和程序”。

　　梁鹰期待，四中全会能够在建立健全保障宪法实施机制上出台重大改革举措，确保国家法制的统一，将宪法实施提高到一个新水平，依宪治国。

　　“宪法没有权威，法律怎么能有权威？”中国社科院荣誉学部委员李步云向法治周末记者表示，“树立宪法的权威，如果没有制度保障，是做不到的。”

　　2012年12月初，习近平在首都各界纪念宪法颁布施行30周年大会上的讲话中指出：“全国人大及其常委会和国家有关监督机关要担负起宪法和法律监督职责”。

　　李步云期待四中全会能够建立宪法实施监督制度——坚持从我国的具体国情出发，坚持立足于我国的政治体制，一个不需要修改宪法、不影响现行政治体制的方案是，全国人大在现有专门委员会的基础上，设立宪法监督委员会，专门负责宪法监督制度和程序。

　　王磊向法治周末记者表示，中央领导关于宪法和法律监督职责落实的讲话，是站在一个新的高度上作出的表态，未来或将发挥全国人大及其常委会监督宪法和法律实施的作用。

　　莫纪宏表示：宪法已经规定了宪法监督机制，并且宪法监督的职责赋予了全国人大及其常委会，关键是要实践。

　　莫纪宏告诉法治周末记者，保障宪法实施，必须对宪法进行解释，不解释宪法就不能适用宪法；此外，必须纠正违宪的法规规章，确保法律的统一适用。

　　我国已经制定了各级人民代表大会常务委员会监督法。因此，王磊期待，四中全会在讨论依法治国主题时，各级人大常委会对“一府两院”的监督能够有所突破。

　　王磊还期待，各级人大常委会组成人员能够年轻化，专职委员的比例能够有所扩大。

　　梁鹰表示，四中全会将是我国一个历史性的、里程碑式的重大事件，期待四中全会对进一步完善人民代表大会制度作出部署：完善人民代表大会职能定位，加强人民代表大会在立法、监督重大事项、人事任免等方面的作用发挥，加强人民代表大会在立法方面的主导地位，发挥立法的引领、规范作用。

　　梁鹰期待，四中全会能够将宪法实施提高到一个新水平，将人民代表大会制度作用的发挥提高到一个新水平，将立法、重大事项监督等提高到一个新水平。