《工商行政管理》半月刊：公用领域竞争秩序：治理进入深水区

2017年01月22日10:39国家工商总局网站

“竞争执法要向焦点发力、向痛点发力。焦点就是社会关注的焦点，痛点就是影响老百姓(44.140,0.09,0.20%)生活的问题。2016年我们加强对公用企业限制竞争和垄断行为专项执法就是秉持这个指导思想。”工商总局王江平副局长告诉记者。
民生之痛
2016年4-10月，?全国工商和市场监管系统回应群众需求和社会关切，以供水、供电、供气、公共交通、殡葬等行业为重点，查处公用企业滥收费用、强制交易、强制服务、附加不合理交易条件、设置行业壁垒排除限制竞争等违法行为。
这些行为有多种表现形式，例如，自来水公司强制用户购买其提供的水表及水表箱等辅助产品而不得购买其他符合国家标准的设备。公交卡公司在收取办卡消费者每张卡20元押金以后，违反国家规定，擅自收取每卡每月1元维护费，以蚕食的方式变相侵吞卡片押金。某些企业指定经营者提供商品或服务，人为制造市场准入障碍。西部地区群众更是反映，殡葬业存在让老百姓“死得起、葬不起”的突出问题。这些问题件件事关群众切身利益。
我国《反垄断法》《反不正当竞争法》均对公用企业限制竞争和垄断行为进行了规制，行政机关、司法机关年年办理大批案件，但现实中仍然发现大量违法行为线索，社会各界反映强烈。
针对问题，2016年4月，工商总局竞争执法局向社会发布公告，要求各公用企业认真开展自查自纠，自觉纠正违法行为。同时，也欢迎社会各界和消费者向当地工商、市场监管部门投诉举报。公告发出后，一些企业负责人主动找到工商机关，说明情况并进行整改，各省消费者咨询也同比明显增长。
同时，工商总局在下发全系统的通知中明确要求，各地要把集中整治工作作为贯彻落实供给侧结构性改革有关降低企业成本、增加企业竞争力的重要举措，作为落实商事制度改革要求、加强事中事后监管的具体任务。
各级工商、市场监管部门紧紧围绕整治重点，走访约谈相关企业，督促开展自查自纠，全面排查案件线索，加大案件查处力度，查处了一大批公用企业违法案件，执法取得实效。
全国立案1267件，结案585件，罚没金额1.67亿元，退赔多收费用及减少消费者经营者损失4.7亿元，还通过行政建议，促使地方和有关部门取消公交、供电、供水、供气等行业涉嫌妨害公平竞争的政策、规定。
例如，长沙公交总公司向社会公开承诺，从2016年9月起每张公交异形卡下调收费6元，并成立公交一卡通公司，实现公交、地铁、出租、自行车等公共交通类IC卡的整合，大大降低了市民出行成本，为400万长沙市民减轻负担1.43亿元。
敬畏规则
在我国，1993年制定的《反不正当竞争法》最早出现了“公用企业”这个法律概念，同年12月，国家工商行政管理局发布实施的《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，将公用企业定义为“涉及公用事业(2249.789,1.76,0.08%)的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电讯、交通运输等行业的经营者”。
公用企业提供的产品、服务为公众日常所需，没有充裕的替代选择。因此公用企业如发生短缺、质次价高等情形，会影响百姓生活，影响社会安定。在公用领域，并非所有的业务都具有自然垄断性，通常只有网络——水电供应管线等具有自然垄断性质。公用企业将自然垄断范围内的竞争优势滥用至可竞争领域，引发了各种违法行为。
目前，工商机关查处公用企业的限制竞争行为既可适用《反不正当竞争法》及《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，又可适用《反垄断法》及《工商机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》，属于法条竞合。
依据《反垄断法》，工商系统在供水、供电、供气、通讯、保险、烟草、盐业等领域查办了一批垄断案件。工商机关拥有丰富的《反不正当竞争法》执法经验，每年还有数以千计的限制竞争案件，依据了《反不正当竞争法》来执法。对因实施垄断、限制竞争等违法行为受到处罚的企业，严格按国务院《企业信息公示暂行条例》依法进行信息公示，在招投采购、上市融资、授予荣誉等方面给予直接限制，促进企业敬畏规则，守法经营。
查阅2014年以来工商系统查办的垄断案件，记者发现，供水供电供气这三类企业滥用市场支配地位案件一共9件，罚没款2026万元，仅2016年至今年1月就公示6件，彰显了执法的力度。
广东、海南、江苏、新疆、内蒙各办结一起供水企业案件，重庆、山东各办结一起供气企业案件，江苏终止调查、山东中止调查各一件供电企业案件。除新疆外，其他6件办结案件的当事人都是由于没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加不合理的交易条件而受罚。
可喜的是，消费者个人、消协组织，也积极拿起法律武器，通过司法程序维护正当权益。
2016年9月，江苏省消协就南京水务集团有限公司供用水格式合同（户表用户）规定违约金过高问题提起消费民事公益诉讼。该案例是全国首例针对消费领域公共服务类企业提起的公益诉讼。被诉后，鉴于南京水务集团积极整改，提交书面承诺，降低对逾期未缴纳水费消费者收取的违约金。江苏省消协认为提起消费民事公益诉讼的目的已经达到，依法定程序撤销起诉。
2016年，陕西消费者吴小秦还把维权官司打到了最高人民法院。吴小秦诉陕西广电网络(13.090,0.02,0.15%)将数字电视基本收视服务和数字电视付费节目服务捆绑销售，违反了反垄断法的规定。最高法支持了吴小秦的再审诉求，确认广电网络收取数字电视节目费15元的行为无效，判令返还。
从行政到司法，从个人到组织，都为维护公用领域的竞争规则做着不懈努力。
执法之困
当然，不同的利益相关方看待问题的立场会有不同。四川省燃气行业协会负责人告诉记者，协会正忙于《四川省燃气管理条例》的普法工作，对竞争问题的认识，企业和执法机关的理解有些相左，需再进一步学习、了解，深刻思考。
竞争秩序问题是带有行业共性的。公用企业通常有其主管部门，执法主体交叉，甚至在案件的管辖权、定性处理方面会产生如何适用法律法规的问题。《反不正当竞争法》第三条第二款，法律法规规定由其他部门监督检查的，依照其规定；《消费者权益保护法》第五十六条，其他有关法律、法规对处罚机关和处罚方式有规定的，依照法律、法规的规定执行。而像《商业银行法》《电信管理条例》等法律法规的要求就与《反不正当竞争法》和《消费者权益保护法》存在冲突。
公用企业在地方上影响力较大。而取消垂直管理，实施分级管理后，地方政府对工商行政执法活动的话语权更为明显。部分地方政府不能全面理解维护市场公平竞争与市场经济良性发展的关系，执法人员需要付出更多努力来获得地方政府的理解和支持。
公用领域的限制竞争行为有时又与政府和政府部门的行政权力纠结在一起。例如，惠州市某区水务局在河砂开采招标公告中增设投标人必须为“本市国有独资企业”招标条件，限制了市场竞争。2016年6月，惠州市工商局对该区政府提请行政建议，要求其责令区水务局改正上述违法行为。同月，该区水务局在河砂开采招标公告上删除了上述限制竞争的招标条件。
地方性法规对执法也带来困扰。比如，《山东省物业管理条例》第十六条就对新建住宅小区供配电工程市场产生影响。房地产开发企业无法自主选择小区供配电工程施工企业，施工企业承揽工程也必须通过供电公司，事实上导致供电公司垄断了新建住宅小区供配电工程。
2016年以来，山东省工商局陆续接到德州、聊城、临沂、滨州、潍坊等地的房地产开发企业和供配电工程施工企业的投诉，反映供电公司的垄断行为。然而碍于地方性法规《山东省物业管理条例》第十六条的规定，难以对供电公司进行查处。根据该条规定，供水、供气、供热等领域也面临同样问题。
新契机
2016年12月，中央经济工作会议强调，要深化国企国资改革，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。混合所有制改革是国企改革的重要突破口，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域将迈出实质性步伐。
2016年6月，国务院发布《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》，同年7月1日起实施。其核心要求是，政府部门在制定涉及市场经济活动的政策时，必须严格对照标准进行自我审查，充分评估政策对市场竞争的影响，不得出台排除、限制竞争的政策措施。
这是我国继2007年颁布《反垄断法》后，再一次就公平竞争问题作出的重大制度性安排。
一系列改革的信号传递出解决问题的新契机。
“公平竞争审查可以从根本上改善垄断的土壤。”武汉大学法学教授、竞争法与竞争政策研究中心主任孙晋这样评价。
公平竞争审查，将涉及市场主体利益、可能影响市场竞争的所有政策措施纳入审查范围。从市场进入与退出、商品和要素自由流动、影响生产经营成本、影响生产经营行为四个方面设置18项标准，为政府权力划定18个“不得”。目前全国已经有12个省份出台了公平竞争审查制度落实意见。
工商总局作为指导推动公平竞争审查制度实施的牵头部门之一，正积极配合有关部门制定相关实施细则，建立和完善总局内部公平竞争审查机制。
落实公平竞争审查规则，安徽省工商局对省内11个市以政府名义下发的《新建居民住宅小区供配电设施建设管理办法》进行了公平竞争审查，逐项梳理相关条款，行政指导省电力公司开展自查自纠，逐步清理废除妨碍全省统一市场公平竞争的规定和做法。
重庆市工商局接受涉及行政垄断案件线索12件，相关区县政府涉嫌指定燃气安装工作，政府指定电力公司安装业务，盐业部门限制企业从外地购买肠衣用盐，气象部门指定其下属企业或部门进行不正当竞争等，重庆市局已会同市政府法制办，建议取消或修改所涉及的行政垄断条款。
2016年末，发改委督促多地政府对照《反垄断法》，改正红头文件指定新建小区供电企业的限制竞争行为。截至2016年12月30日，已有10个省份完成清理调整工作。江西、天津放开新建住宅供配电设施建设收费标准。
2016年末，工商总局向国务院提交了专题报告，总结公用领域执法成果、反映现实问题，希望从国务院层面出台意见，积极引导行业主管部门、地方政府部门加强公平竞争自我审查，为依法监管、协同监管、信用监管创造更好的政策环境，从根本上解决公用领域的行业性、普遍性问题。
一切过往，皆为序章。改革已至深水区，博弈只有进行时，工商和市场监管系统同仁仍需努力！（文／《工商行政管理》半月刊记者马佳；本刊特约记者高建州对此文亦有贡献）